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嘉兴"农村建设用地流转"模式难复制

  国土部的关切,来自于一场误读。

  11月17日,本报报道了浙江省嘉兴市“两分两换”改革试点受到浙江省和国土部的关注,并准备在浙江全省推行。随后有报道称,有关部门试图以“农地入市”的方式来平抑房价。

  “我们嘉兴的两分两换试点,并不是农地入市,而是被一部分人误读了。”11月25日,嘉兴市一位知情官员告诉记者。

  要厘清这场误读,需要回到农村建设用地流转的“嘉兴模式”。

  嘉兴模式被称为“两分两换”。即“将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式”。

  “两分两换”其实质为土地使用制度的改革,即农民将分散的宅基地换成城镇住宅,政府获得新增建设用地指标,以发展第二、三产业。

  “嘉兴模式”操作流程

  在嘉兴的“两分两换”模式中,先由政府投入一定的资本金,成立一家国有投资开发公司,再到银行融资,然后在政府选定的农民集中安置区域里先行占用一定面积的建设土地或者耕地、基本农田(这些土地需要由政府从其它地方调剂建设用地指标,并获得土地用途转变的审批)建设大片住宅公寓。

  在农民自愿的情况下,以自己原有的宅基地和住宅换取安置公寓中的新住宅房,然后政府将农民的宅基地收归国有,并复垦成耕地。

  由于农民由分散转为集中居住,在这一过程中节省了大量农民住宅所占用的土地。

  比如,嘉兴市南湖区去年发展二、三产业建设用地共计使用了4000余亩土地,而国家批给当地的新增建设用地指标仅为800亩,剩下的3000多亩土地都来自于农民宅基地搬迁所带来的新增土地。

  但这300多亩的建设用地指标,并不是直接从农民宅基地取得,而是将3000多亩农民宅基地复垦成3000多亩的农田,按照国土部的建设用地“占补平衡”的要求,嘉兴市获得了3000多亩的城市建设用地的指标。

  经过这一番“置换”之后,农民宅基地复垦成农田后,一方面,农民在住房问题上福利得到改进,政府也得到了建设用地指标。

  这其中除了城镇住房可以盖多层节约面积之外,还可以操作的空间是,可以拿原来偏远、分散的农民宅基地复垦成农田,取得城市建设用地指标后,在城市近郊区的发达地带征用土地,变性为城市建设用地。在总体土地指标未变的情况下,土地获得了大幅升值。

  据统计,南湖区现有宅基地面积53745亩,户均宅基地面积高达1亩,按宅基地换城镇住房(公寓安置)的办法,户均占地0.3亩,可节约宅基地面积37621亩。即使按农村新社区建设,以户均占地0.5亩计,也可节约26873亩。

  1记者获得的一份政府调研报告中测算,假如这些土地的上市交易价格按50万元/亩计,可形成宅基地资产收益134.37亿元(26873亩×50万元/亩)。

  “两分两换不同于其它地方出现的在农村集体建设用地、农民宅基地上建设的小产权房,目前有些地方在发展此类小产权房,但是嘉兴的两分两换,没有采用这种模式。”上述嘉兴官员告诉记者,国土部近日关于禁止农地入市的表态,并不是针对嘉兴两分两换的。

  该官员说,嘉兴两分两换所置换出来的是农村建设用地,必须经过省级国土部门依法审批,转变成国有建设用地后,才能够投入工业使用。“目前嘉兴的农村集体建设用地不能够自由流转进入市场,更不可能用来建设商品房。”上述嘉兴官员指出。

  嘉兴模式难复制

  嘉兴市的“两分两换”之所以成功开展,是由当地独特的经济环境决定的。

  “嘉兴土改之所以能顺利推进,是和当地特殊的经济环境分不开的。”一位不愿公开姓名的南湖区副区长表示,嘉兴经济发展水平较高,能支撑起较高的社会保障体系,且农民的非农业就业率高,因此“土改”所面临的社会问题较少。

  由于特殊的历史、地理原因,嘉兴农民目前人均宅基地高达1亩左右——这远远高于全国的平均水平,因此将农民集中起来居住,能省出较多的宅基地来。而浙江的人均宅基地面积仅为0.38亩。

  此外,嘉兴的城乡收入差距仅为1.95:1,远远低于全国平均水平,农民参与统筹配套改革有较强烈的意愿。由于当地经济较为发达,农民对拆迁补偿的预期很高。根据当地政府的测算,一个行政村的综合迁移成本就高达3.5—4个亿。需要投入数额不小的财政资金。

  以“两分两换”的试点七星镇为例,仅建设农民补偿安居住宅、拆迁补偿、宅基地复垦等费用,就需投入资金约35亿元。这笔钱由银行贷款先行垫付。而偿还这笔贷款,则大部分指望新增建设用地的出让。